闻旅推荐 | 戴学锋:全域旅游让旅游成为全面深化改革的原动力-创建篇

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日前,文化和旅游部正式启动了全域旅游示范区验收工作。本文是根据中国社会科学院研究员、全域旅游示范区创建工作导则执笔起草者、全域旅游示范区验收标准起草小组组长戴学锋教授的《国家全域旅游示范区创建解读》培训演讲实录整理而成的。希望通过戴教授对全域旅游概念、标准、管理办法等一系列问题,全面而深入的解读,能帮助广大主管领导及旅游从业者对全域旅游有更加准确和深刻的理解。

全域旅游示范区创建指南

全域旅游示范区-践行全域旅游最好的地区

将一定行政区划作为完整旅游目的地,以旅游业为优势产业,统一规划布局,创新体制机制,优化公共服务,推进融合发展,提升服务品质,实施整体营销,具有较强示范作用,发展经验具备复制推广价值,且经文化和旅游部认定的区域。

全域旅游示范区的意义

落实31号文件,使旅游业成为全面深化改革的突破口。

提高旅游业在国民经济中的作用,更好地发挥旅游业支柱产业的作用。

更好地为人民群众日益增长的物质文化需求服务。

全面提升中国旅游业的品质,使旅游业真正成为我国建设小康社会的发动机。

改革旅游业的供给方式,消除旅游业的痼疾,为建设高度集约型世界旅游强国做出贡献。

全域旅游示范区创建的原则

突出改革创新。

突出党政统筹。

突出融合共享。

突出创建特色。

(“各美其美,美美与共”)

突出绿色发展。

突出示范导向。

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验收《细则》和《手册》简介

第一维度,第二维度是《国家全域旅游示范区验收细则》,第三维度是《国家全域旅游示范区验收工作手册》。整个打分情况是基本项目1000分,创新示范项目200分,共计1200分,扣分事项100分。基本项目1000分和扣分事项100分,是对第一个和第二个维度打分,一个是适应旅游者需求的变化,一个是适应旅游者需求的体制机制的变化。200分是对第三个维度打分,是对改革创新的打分。全域旅游示范区的合格分数线是1000分,第一个维度和第二个维度能够得900分已经非常好了,所以改革创新如果没有拿到100分以上,就不可能是全域旅游示范区。

全域旅游示范区创建《标准》要求

体制机制

首先要建立全域旅游的组织领导机制。组织领导机制是要以县委书记、县长为核心,把这些内容整合在一起,并且要纳入考核的内容。在这样的体制机制之下,要有综合管理机制,不是旅游系统自己管理,要包括公安系统、工商系统等等,统一管理,要建立符合现代市场经济的统计体制。统计体制不是简单的算算数,例如贵州赤水就做的很好,与三大运营商合作建立大数据统计体系。并且要建立行业自律体系,要让行业自律体系发挥自身能动性。

政策保障

第一将旅游产业定位为国民经济的战略支柱产业,这不是口头定义,要写在本地区十三五规划里边。

第二编制全域旅游规划。全域旅游规划的核心是发展模式,是体制机制,是创新突破,以这些为核心编制全域旅游规划。如果全域旅游规划就编制了一个旅游产业发展规划,旅游空间布局规划,那不是全域旅游规划。现在很多全域旅游规划,就是旅游产业规划,只不过把公共服务这块稍微增加了一点,这不是全域旅游规划。

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第三多规融合是旅游规划与相关规划深度融合,国土空间等规划满足旅游发展需求。不是国土规划、城建规划留出多少旅游用地。如果旅游业是优势产业的地区,土地规划要首先保证旅游用地。社会经济发展规划要把旅游规划作为重要的一点,而不是旅游规划去执行其他规划。

第四要设立旅游发展专项资金,统筹各部门资金支持全域旅游发展。这里说的财政资金支持,不是所有的旅游投资都是政府自己做,而是通过招商引资让投资商解决一部分。外部的东西,比如几通几平、旅游营销、旅游公共服务等这些要用旅游发展专项资金解决。全域旅游绝对不是政府大包大揽。

第五要有土地保障政策,要把现有的土地政策用足,要敢于突破。比如旅游业可以点状供地,旅游业可以低丘缓坡,荒山荒坡可以发展旅游,农村宅基地可以发展旅游,农村集体建设用地同权发展旅游等等都可以。

第六要建立人才政策,要引进更多的人才。

公共服务

旅游公共服务体系健全,各类设施运行有效。这里说的公共服务和十三五规划说的公共服务,不是一个公共服务。十三五规划说的公共服务是广义的旅游公共服务。这里说的是狭义的旅游公共服务,就是以交通为核心的公共服务。

供给体系

供给体系实际上是旅游业六大要素,吃、住、行、游、购、娱各个方面都能够全面发展。既要有完整的旅游吸引物,又要有很好的独特的地方餐饮品牌,还要有很好的旅游住宿条件。但这里的住宿条件绝不仅仅是星级饭店,应该是多层次的旅游住宿,有星级饭店,也有社会餐馆,甚至有农家乐等等,是立体的体系。

另外还要有丰富的娱乐活动,包括所有的节庆活动、娱乐场所。再有,要有鲜明的地方特色购物。最后还要有良好的旅游产业融合,但产业融合不是越多越好,是要和本地区核心产业融合。关于旅游吸引物,《办法》规定具有不少于1个国家5A级旅游景区,或国家级旅游度假区,或国家级生态旅游示范区;或具有2个以上国家4A级旅游景区。

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秩序与安全

包括服务质量、市场秩序、市场管理、投诉机制、文明旅游等内容。这个文明旅游是两个维度,第一个维度是如何教化旅游者,让旅游者变成一个文明的旅游者。第二个维度是当地居民的好客度。同时要有旅游志愿者服务,是要经过地方政府培训持证上岗的志愿者。再有,要建立安全制度,这个安全制度是要和相关部门有协议的、经过演练的。最后,要做风险控制,比如最大承载量等,要有处理方案,要有相关的救援措施。

资源环境保护

包括资源的质量,就是自然生态环境、文化生态环境,是否能够满足旅游者的需要,同时要把特色表现出来。再有城乡建设水平,不是景区的建设水平,而是整个地区所有的城乡建设水平,穿衣戴帽,突出地方特色。另外全域的环境整治,要有效处理好垃圾场,污水河流等等。最后社会环境,体现在当地居民是不是热情好客。

品牌影响

要能够形成独立的旅游目的地品牌,做好营销,做好营销的战略,并且有新型的营销方式。什么是新的营销方式?打个比方,以前没有APP的时候,你做了一个手机APP营销,那就是创新,但现在这不叫创新。同时营销要有成效,通过营销使旅游业增长了,使旅游知名度提高了。

改革创新

改革创新是最重要的方面,这是200分加分。

第一是体制机制的创新,我们又把它分了八个方面,这里就不一一列举。值得注意的是,如果有一项改革创新,比如以县委书记为核心,做了整个旅游业体制机制的创建,解决了制约旅游业发展的核心问题。如果有这一条创新,那么领导示范是不是就是创新?协调机制是不是就是创新?配套机制是不是就是创新?所有的都是创新。所以如果有一项创新,要把它分解好,要把它分到不同的方面去。

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为什么莫干山的民宿是中国最好的民宿?为什么在莫干山乡村旅游从农家乐能变成洋家乐?

首先,浙江省做了体制机制的变化。浙江旅游管理条例给地方发展民宿提供了上位依据。在旅游管理条例里就提出,鼓励城乡居民利用自有住宅或者其他条件兴办民宿和农家乐。并且浙江省出台了很多相关的文件,比如《浙江省人民政府办公厅关于确定民宿范围和条件的指导意见》、《浙江省人民政府办公厅关于全面推进农家乐规范提升发展的意见》、《浙江省农家乐经营户(点)旅游服务质量星级评定办法》。

根据这些文件,湖州市就开始发力,以湖州市委书记为核心,组建了包括旅游局、农村和农业工作办公室、公安局、国土局、住建局、市场监管局、卫计局、乡村旅游提升发展专项改革领导小组办公室共同出台了《湖州市乡村民宿管理办法》。在市里的支持下,它的几个县才真正开始发力,比如长兴县县委县政府、农办、财政、公安、住建、交通、环保、林业、水利、卫计、安检、市监、旅委等等,所有部门联合在一起出台了《长兴县特色民宿发展暂行办法》。

只要根据这个《暂行办法》注册的企业,所有部门都得开绿灯,因为你们都是《办法》的制定人之一。这才是真正的加分点。如果做了这么一件事,是不是可以在很多方面都加分?体制机制是不是转变了?综合管理是不是转变了?协调机制是不是建立起来了?每一项是不是都能得满分?更重要的是在有了这样的制度安排之下,催生了一种更先进的管理办法——民间协会。德清县莫干山民宿行业协会,行业自律组织,自己制定了一系列高于省里的民宿管理评定办法。这是县委书记为人民考虑,为整个旅游产业发展考虑。

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再有,提高旅游部门的地位,能真正让旅游部门发挥作用。举个例子,在整个苏南地区,每一个部门年底都要被相关部门打分。原来旅游部门没有资格给别的部门打分,那么在体制机制改革过程中,首先把旅游局变成了政府系列局,然后在政府系列局里,旅游局是一个重点的给别的局打分的部门。

以前旅游局要干一件事太难,要修一条旅游公路,交通部门根本就不理,甚至立一个指示牌,第二天交通部门就给拔了。跟交通部门协调好了,城管部门又给拔了,连一个交通指示牌都立不上。现在每年年初,国土、公安、卫计等部门都来找旅游部门,问今年有什么计划?需要这些部门给予什么配合?这样的体制机制转化才是创新。

第二是政策措施的创新,包括了发展政策、金融、投资、土地、财政这些方面的创新。要敢于打破现有僵化体制,创新突破,深度挖掘现有体制机制下的创新空间。比如赤水在厕所革命的创新。赤水没办法建厕所,因为按照《中华人民共和国城乡规划法》,有多少常住人口才能建一个公厕。赤水是著名的旅游县,下边还有茅台镇。这么著名的地方,它的流动人口、旅游人口,比常住人口多好几十倍,但是没办法建厕所。

赤水做了一个重大突破,旅游部门申请了一笔资金,租了很多商业门脸,把商业门脸改造成厕所。首先,建厕所解决了厕所革命的基本问题,解决了老百姓内急的问题。其次,如果能够通过赤水建厕所这一项工作,把《城乡规划法》那一条进行修改,地方建厕所不仅要根据常住人口,而且要考虑流动人口,特别要考虑旅游人口。这就是政策措施创新。全域旅游示范区就是要找这样的案例。

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第三是业态融合的创新,包括旅游发展模式的创新,包括产业融合的创新和经营模式的创新。

第四是公共服务的创新,包括交通方式,咨询和厕所革命。怎么是交通方式的创新?如果在五年前开发了共享自行车,这就是交通方式的创新,但现在就不能算创新。反而还应该“减分”,如果共享自行车管理不到位,到处乱停乱放,造成很多麻烦,反而还应该减分。

第五是科技方面的创新,主要是新科技的应用。

第六是环境保护的创新。环境保护的创新不仅是创新,而且要有直接突破。如果本区域原来有大的垃圾场,长期影响当地发展,而通过发展全域旅游把这个问题解决了,这也是一种创新。

第七是扶贫方式的创新,就是怎么能够让农民,让贫困人口,通过旅游扶贫。如果仅仅是建一个5A景区,让贫困人口在那儿就业,这不是创新。比如贵州安顺市西秀区,他们做的一个事就是一种扶贫方式的创新。贵州地很少,每个农民人均不到一亩地,但是农民土地都确权了,每个人都有证。政府就做了二次确权,用GPS把每个人的土地详细的量清楚,给你画一张图,东经多少度,北纬多少度,每个点GPS都划的很清楚。然后和土地部门的确权证合在一起,这就是你的确权。

先确权,把老百姓的地都流转到乡村手中,之后把所有地都推平,推平以后用整个地招商,引进了一个种玫瑰花的企业,把它变成了千亩玫瑰花园,又把千亩玫瑰花园建成一个4A景区,让村民在里面就业,平整土地,种花,采花,最后每亩地每年给农民800块钱。农民变成了股东,变成了从业者。农民从旅游中受益,而且这个地方变成了一个旅游项目,农民还可以从旅游项目的其他方面,比如旅游商品,旅游餐饮之类的受益。这就是一种综合的系统的扶贫方式的创新。

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第八是营销方式的创新。再次强调只要有一方面的创新,例如原来没有手机APP的时候,做了一个手机APP,这就是营销方式的创新,而这也是高科技在旅游方面应用的创新,相应衍生出很多创新点。要围绕不同的角度去理解改革创新,要放到不同的方面里去,而且要把它说清楚。

一票否决项与扣分事项

一票否决项就是,近三年不能出现重大安全事故,不能有重大市场秩序问题,不能有重大生态环境破坏问题,不能厕所革命不达标。比如某地出现了重大爆炸事故,肯定不能成为全域旅游示范区。

如果没有达到一票否决的严重程度,那么这些项是要扣分的。比如如果出现安全生产事故,没有人死亡,但有人受伤;如果市场秩序有问题,没有发生重大投诉,但旅游者有很多投诉;如果发生环境破坏,没有出现严重破坏,但也产生了一定影响,这些都会适当扣分。

全域旅游示范区的管理

全域旅游示范区管理的原则

注重实效、突出示范。

严格标准、统一认定。

有进有出、动态管理。

文化和旅游部做什么

验收标准的制定。

统筹国家全域旅游示范区创建单位的验收、审核、复核、监督管理等。

创建主体——地方政府。

县级创建单位(创建单位所在地人民政府) 开展创建满一年后方可向省级文化和旅游行政部门提出验收申请。

地级创建单位(创建单位所在地人民政府) ,其辖区内70%以上的县级创建单位通过验收后,方可向省级文化和旅游行政部门提出验收申请。

省级创建单位(创建单位所在地人民政府) ,其辖区内70%以上的地级创建单位通过验收后,由省级人民政府向文化和旅游部提出认定申请。

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省级部门做什么

省级文化和旅游行政部门制定本辖区验收实施方案,报文化和旅游部备案后组织开展验收工作。

省级文化和旅游行政部门依据《标准》和《手册》,对县级、地级创建单位组织初审验收,根据得分结果确定申请认定的单位,并形成初审验收报告。

省级文化和旅游行政部门负责向文化和旅游部提交县级、地级创建单位的申请、初审验收报告(参考5A的报告)、验收打分及检查项目说明材料(说明材料必须是针对打分表的)、创建单位专题汇报文字材料及全域旅游产业运行情况、创建工作视频。

省里向文化和旅游部提供的认定审核所需材料

《办法》规定县级、地级创建单位的认定申请须由省级文化和旅游行政部门负责向文化和旅游部提交以下六份材料:县级、地级创建单位的认定申请

县级、地级创建单位的认定申请。

省级文化和旅游行政部门初审验收报告。

创建单位打分表及检查项目说明材料。

创建单位专题汇报文字材料。

创建单位全域旅游产业运行情况。

创建单位创建工作视频。(10分钟以内)

省级如何验收

验收包括暗访、明查、会议审核三种方式。(验收方案要包括这三个方面)

暗访由验收组自行安排检查行程和路线,重点对创建单位的产业融合、产品体系、公共服务体系、旅游环境等《标准》要求的内容进行检查。

明查和会议审核由验收组通过听取汇报、查阅资料、现场观察、提问交谈等方式,重点对创建单位的体制机制、政策措施、旅游规划等《标准》要求的内容进行检查。

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文化和旅游部的认定工作

重点是组织专家,按照八个方面的要求,进行会议审核。

审核方式是审核文字材料,及观看创建视频。

关于省级向文旅部推荐

每省报不超过三家。

关于第三方参与

对通过会议评审的县级、地级创建单位,根据工作需要委托第三方机构进行现场检查。

现场检查方式主要是暗访。

全域旅游示范区的认定

文化和旅游部对通过会议评审的省级创建单位进行不少于5个工作日的公示。

公示阶段无重大异议或重大投诉的通过公示。

若出现重大异议或重大投诉等情况,文化和旅游部调查核实后做出相应处理。

未通过认定的

未通过认定的创建单位要根据文化和旅游部反馈的意见制定整改方案,落实整改措施。

省级文化和旅游行政部门负责督促未通过认定的创建单位整改提高。

被认定后,还要做什么

被认定为示范区的单位,要按照高质量发展要求,不断深化改革,加快创新驱动,持续推动全域旅游向纵深发展。

全域旅游示范区既然改革创新是核心,那么全域旅游示范区就是“逆水行舟,不进则退”,如果没有继续的改革创新,没有继续的发展,那就有被摘牌的风险。

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监督与管理

国家全域旅游产业运行监测平台

文化和旅游部建立国家全域旅游产业运行监测平台,对示范区和创建单位旅游产业运行情况进行动态监管。

示范区和创建单位应按照要求报送本地区旅游接待人次、过夜接待人次、旅游收入、投诉处理等数据,以及重大旅游基础设施、公共服务设施、旅游经营项目等信息。

动态管理

文化和旅游部建立“有进有出”的管理机制,统筹示范区的复核工作,原则上每3至5年完成对示范区的复核工作。

省级文化和旅游行政部门对所辖区内已命名的示范区要进行日常检查,并参与复核工作。

问题处理

文化和旅游部对于复核不达标或发生重大旅游违法案件、重大旅游安全责任事故、严重损害消费者权益事件、严重破坏生态环境行为和严重负面舆论事件的国家全域旅游示范区,视问题的严重程度,予以警告、严重警告或撤销命名处理。

戴教授关于《国家全域旅游示范区创建解读》的培训演讲,既有理论上的深刻感悟,也有实践中的提炼升华,具有极强的指导性和操作性。我们将戴教授的讲课录音整理成文,希望能够对各创建单位有所启发,有所帮助,同时也希望通过全行业对全域旅游的不断探索与实践,让旅游真正成为全面深化改革的原动力。

来源:同和景致,文章为原文作者独立观点,不代表闻旅派立场。

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